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Par Cyril Brandt, Tom De Herdt et Stylianos Moshonas

Publié en mai 2020 dans Review of African Political Economy Blog

Traduit de l’anglais par Heloisa Mazza

Disponible aussi en version originale.

Cyril Brandt, Tom De Herdt et Stylianos Moshonas examinent la mise en œuvre de la politique de gratuité de l’enseignement primaire introduite par le nouveau Président du Congo, les enjeux de la gestion des rémunérations des fonctionnaires, les tensions entre les personnes alliées à l’actuel et l’ancien président, ainsi que la pandémie de Covid- 19.

Le monde a commencé à penser « au lendemain » de la pandémie actuelle de Covid-19, à savoir comment gérer la reprise économique et sociale tout en se préparant à une éventuelle prochaine crise. Les portes des écoles restent fermées à des centaines de millions d’enfants dans le monde. En République Démocratique du Congo (RDC), la majorité des étudiants n’ont pas accès à des possibilités d’apprentissage à distance. La réouverture des écoles est donc une priorité et devrait avoir lieu prochainement. Mais à quel point l’espace public est-il propice pour construire un système éducatif post-Covid-19 en République démocratique du Congo ? Début mars, juste avant l’éclosion de Covid-19 en Afrique, les médias congolais ont rapporté que Tony Mwaba, membre du Parlement du parti présidentiel Union pour la démocratie et le progrès social (UDPS), accusait le ministère de l’Éducation primaire et secondaire de fraude massive dans la paie. Il prétendait posséder des listes avec les noms de dizaines de milliers de personnes qui figureraient bientôt frauduleusement sur les listes de paie scolaire. Début mai 2020, le gouvernement a annoncé que plus de 250 000 noms avaient été retirés du recensement initial des enseignants – apparemment parce que ces personnes ne remplissaient pas plusieurs conditions techniques pour être enregistrées et payées. Est-ce que cela prouve la réussite de Tony Mwaba ou y a-t-il d’autres explications qui justifient cette tournure surprenante des événements ?

Ci-dessous, nous discutons de ces accusations et de la réponse du gouvernement à la lumière d’un certain nombre d’éléments contextuels occupant actuellement la scène politique et sociale en RDC : la mise en œuvre de la politique de gratuité de l’enseignement primaire, les luttes entourant la gestion de la paie des fonctionnaires, les tensions entre les alliées de l’actuel et de l’ancien président et la pandémie de Covid-19.

Le même mais différent

Après 18 ans de régime de Joseph Kabila, de prétendues fraudes électorales ont gravement entachée l’élection de l’actuel président, membre d’un ancien parti d’opposition. Les résultats truqués sont supposés faire partie d’un accord entre l’ancien président Kabila et l’actuel président Tshisekedi. Celui-ci a lutté contre le contrôle continu de Kabila sur le parlement, sur une grande partie du secteur de la sécurité et sur une grande partie des avantages économiques du pays. Alors que la plupart des rentes sont issues de transactions commerciales lucratives dans le secteur minier, souvent via des sociétés offshore, le secteur de l’éducation constitue l’une des principales structures en termes de recherche de rentes au niveau national, étant donné l’importance de la masse des enseignants parmi les effectifs rémunérés par l’État et la part que représente l’éducation dans la masse salariale. En décembre 2017, un peu plus de 400 000 enseignants et membres du personnel administratif du secteur de l’éducation figuraient sur les listes de paie du gouvernement, et 140 000 autres étaient officiellement mécanisés (suivant le terme technique utilisé en RDC, c’est-à-dire enregistrés) mais attendaient leur inclusion sur la liste de paie. Ces nombres reflètent la croissance inefficace et imprévue du système éducatif, ainsi que la propension du secteur à créer des emplois pour un  personnel administratif pléthorique dont les fonctions ne sont que peu liées aux  besoins actuels de la population (qui sont d’ailleurs très nombreux). Depuis plusieurs décennies, les ménages en RDC sont obligés de cofinancer divers services « publics » et le système éducatif en fait partie.

Les frais de scolarité pour faire face à l’implosion de l’État

Les frais scolaires en RDC remontent à la période « d’ajustement structurel » des années quatre-vingt, mais ils ont explosé considérablement au début des années quatre-vingt-dix, pour permettre aux régimes de gestion éducatifs de faire face à l’effondrement du régime de Mobutu. Les frais de scolarité ont fonctionné comme un bienfait relatif : ils ont permis à un service public et à son administration auxiliaire de survivre à l’implosion de l’État de la RDC dans les années 90. Ils ont également fourni une incitation à étendre le réseau des écoles à des zones où la présence de l’État était limitée. Mais ils ont également été l’un des principaux obstacles à la réalisation d’un enseignement primaire universel de qualité décente.

Après plusieurs tentatives infructueuses de les abolir, notamment une politique de gratuité budgétairement neutre par l’ancien président Kabila en 2010, le président Tshisekedi a annoncé la mise en œuvre immédiate de la gratuité en août 2019, doublée d’un engagement du gouvernement d’intégrer tous les enseignants non-payés dans la masse salariale.

Accusations

Divers acteurs gouvernementaux et de la société civile ont émis des accusations concernant des pratiques illicites liées à cette politique. Par exemple, la fameuse « opération retour » est constatée, autrement dit, l’obligation de transférer une partie du salaire à la personne qui a facilité l’inclusion sur la liste de paie. Il y a aussi des fonctionnaires provinciaux qui accusent leur propre département d’ajouter des enseignants fictifs à la liste de paie.

Source : https://7sur7.cd/2020/03/02/rdc-un-depute-saisit-le-procureur-pour-denoncer-une-fraude-massive-au-secope-service

Les accusations de Tony Mwaba s’inscrivent dans cette optique. Ce député de l’UDPS accuse les autorités éducatives d’utiliser la masse salariale des enseignants pour le patronage politique, l’ajout d’enseignants fictifs (environ 100 000, sur un total d’environ 400 000 enseignants), la création de bureaux et postes administratifs en dehors des besoins, l’ajout d’enseignants d’écoles privées à la masse salariale de l’État, entre autres. Des contre-accusations ont immédiatement suggéré que des acteurs puissants – le vice-président du Parlement Jean Marc Kabund (président de l’UDPS) et l’ancien ministre de l’Éducation Mwangu – avaient instrumentalisé M. Mwaba, révélant le caractère hautement politisé de la politique de la gratuité. Mais ces accusations pointent également vers un obstacle majeur auquel la réforme de la gratuité se heurte, au-delà de la carence de fonds publics pour supplanter les contributions des parents, à savoir un manque de connaissances sur qui travaille réellement comme enseignant. En effet, même si le problème financier était résolu, la politique de gratuité ressemble à une marche les yeux bandés sur une jambe. Nous expliquons ci-dessous pourquoi il en est ainsi.

Contrôler les salaires des enseignants : mission impossible ?

Les parents ont manifestement réagi avec enthousiasme à la politique de la gratuité : ils ont immédiatement retenu leurs contributions financières et envoyé tous leurs enfants à l’école. Pourtant, les enseignants qui ne faisaient pas partie de la masse salariale ont perdu leur principale source de revenus et nombre d’entre eux se sont absentés des écoles. En conséquence, les salles de classe ont été débordées d’élèves. Tout cela a accru la pression sur le gouvernement pour la mécanisation et la rémunération rapide des enseignants. En février 2020, le MEPST, le ministère de l’Enseignement Primaire, Secondaire et Technique, a lancé « l’Opération d’identification des enseignants – Nouvelles Unités, écoles et gestionnaires » et a promis de mécaniser et de payer tous les enseignants jusqu’à avril 2020.

Cependant, l’administration publique congolaise n’a jamais eu une vue d’ensemble complète des enseignants. Dans les années 1970 et au début des années 1980, aucun détail de ce genre n’était nécessaire : la Banque centrale transférait des montants mensuels toujours croissants aux provinces et aux réseaux scolaires, qui recrutaient leurs enseignants localement. Pendant la période d’ajustement structurel, le FMI identifia l’administration publique du Zaïre comme une source majeure de fuites, et le SECOPE (Service de Contrôle et de la Paie des Enseignants) – une nouvelle direction au sein du ministère de l’Éducation chargée de contrôler la paie de tous les enseignants – fut alors créé en 1985. Cette direction fortement réputée et redoutée ne fut cependant pas épargnée par l’effondrement de l’État dans les années 1990. Certainement, l’écart croissant entre la réalité officielle et les pratiques réelles a insufflé une flexibilité importante aux réseaux scolaires, capables de remanier rapidement les salaires afin que ceux qui sont vraiment en salle de classe puissent être payés. Pourtant, cette même flexibilité a également facilité les mauvaises pratiques au sein du SECOPE – le genre d’activités dénoncées aujourd’hui par Tony Mwaba.

En fait, des allégations suggèrent un lien étroit entre le SECOPE et la politique : une partie de son budget aurait été systématiquement siphonné pour financer le parti de l’ancien président, avec l’assistance de l’ancien ministre de l’Éducation, Maker Mwangu, un ancien allié politique de Joseph Kabila. De telles manœuvres semblent encore plus probables, après l’implication présumée de Mwangu dans l’orchestration du conflit armé dans la province du Kasaï. Selon la rumeur, après sa nomination en décembre 2016, le nouveau ministre de l’éducation Willy Bakonga (également PPRD, l’ancien parti au pouvoir), aurait demandé lors d’une réunion du cabinet ministériel « Mbongo eza wapi ? » (Où est l’argent ?). Apparemment, il a été trouvé dans le développement massif de l’enseignement privé et dans la création de nouveaux bureaux et postes administratifs, depuis longue date financés par les frais scolaires.

La politique de gratuité fonctionne sans aucun doute comme un catalyseur dans tout cela. Le ministère de l’Éducation est fermement contrôlé par le PPRD, parti du président Kabila, tandis que la politique de gratuité a été promue comme une réalisation majeure d’une promesse électorale du président Tshisekedi (UDPS), dont la position repose sur une alliance impie avec l’ancien président. Une interprétation de l’intervention de Tony Mwaba est que ce dernier ait eu l’intention de rejeter la responsabilité d’une politique dont l’avenir n’est pas clair sur le ministère plutôt que sur la présidence. En fait, il est intéressant de noter qu’environ cent mille enseignants ont été ajoutés à la masse salariale depuis janvier 2020, alors que le gouvernement central n’a déclenché aucune rétrocession aux gouvernements locaux vers la même période.

Employés fictifs et fraude dans la paie des fonctionnaires en général

Historiquement, de telles manœuvres dans la paie ne sont pas si surprenantes. Il y a plus de quarante ans, un observateur attentif de l’administration zaïroise a noté que les employés fictifs représentaient près des deux tiers de l’ensemble de la fonction publique ; en fait, Mobutu lui-même a admis cela quand il a déclaré lors d’une conférence de presse tenue à Paris en mars 1979 que des coupes budgétaires de deux tiers pouvaient être effectuées facilement en éliminant les fictifs de la masse salariale. De nombreuses indications suggèrent que ce problème est loin d’être résolu.

Aujourd’hui, la masse salariale absorbe plus d’un tiers du budget national en RDC. Depuis le début des années 2000, l’augmentation régulière du budget s’est accompagnée d’une augmentation soutenue du personnel rémunéré par l’État : entre 2007 et 2017, le personnel figurant sur la masse salariale publique est passé d’environ 600,000 à plus de 1,3 million. Cependant, les rémunérations du secteur public restent confrontées à de graves problèmes, notamment une répartition inégale et opaque des primes et le fait que de nombreux fonctionnaires ne sont souvent pas rémunérés.

Cette situation est en partie liée à un recrutement incontrôlé en violation de la législation officielle, qui se traduit par un grand nombre de « Nouvelles Unités », non-reconnues par les autorités ministérielles. Cela s’explique en partie par la procédure très complexe à travers laquelle les fonctionnaires sont mécanisés, puis ajoutés à la masse salariale et payés  – qui repose sur une procédure liant plusieurs institutions (ministères sectoriels, fonction publique, budget, finances et banque centrale). Le résultat paradoxal de cette procédure est qu’au lieu de permettre de multiples contrôles, elle a augmenté le nombre de strates et d’acteurs impliqués dans le paiement des rémunérations et multiplié proportionnellement le risque concomitant d’abus et de fuites.

Le résultat sont des allégations largement répandues qui font périodiquement surface dans les médiasconcernant des détournements massifs dans la paie des fonctionnaires par le biais de ce qu’un ancien ministre du budget a qualifié de « réseaux mafieux ». Certaines politiques publiques ont explicitement visé à réduire ce problème : la politique de « bancarisation », à savoir le paiement des fonctionnaires par le biais de comptes bancaires individuels, et la réforme de la paie, via l’installation d’un nouveau logiciel de paie utilisé à la direction de la paie du ministère du budget, étaient tous les deux conçus comme des solutions au problème sous-jacent des fonctionnaires fictifs. Cependant, chacune d’elles a fini par reconfigurer l’économie politique de la gestion des rémunérations, sans éliminer le problème.

Après tout, en RDC, les flux financiers dans l’administration publique – qu’il s’agisse des dépenses de rémunération ou des frais de fonctionnement – sont généralement fortement politisés. Les autorités ministérielles et les hauts fonctionnaires sont étroitement liés aux partis politiques qui dirigent des ministères particuliers. La mobilisation des fonds constitue un enjeu majeur autour duquel les batailles politiques sont menées. Comme nous l’avons déjà noté, ce processus permet d’expliquer les évolutions et les litiges actuels concernant la masse salariale des enseignants, mais s’étend également au-delà de celle-ci.

À ce titre, la gratuité a presque facilité la fraude massive dans la paie à travers la mécanisation en masse des enseignants qui a été proposée. Cependant, le gouvernement a fait marche arrière au début du mois de mai et a annoncé les résultats de la dernière tentative de mécanisation de tous les enseignants. De tous les enseignants dont le nom figurait sur la liste initiale, 144 944 seulement sont éligibles, tandis que près de 250 000 enseignants ont été retirés de la liste car ils ne remplissaient pas un certain nombre de critères. Il est difficile de dire si les accusations publiques et détaillées de Tony Mwaba en sont la raison – si tel était le cas, ce serait un exemple remarquable de redevabilité. Quoi qu’il en soit, aucun des autres enseignants n’a encore été officiellement inscrit ou ajouté à la liste de paie.

Le SECOPE joue un rôle primordial dans ces dynamiques, comme une vache-à-lait que des réseaux d’acteurs puissants tentent de traire à leur profit – pas toujours avec succès, comme nous venons de le voir. Les politiques financières actuelles de la RDC et le plaidoyer des parlementaires et des militants de la société civile pourraient être des raisons pour lesquelles les pâturages de la vache pourraient se dessécher.

Source : https://www.mediacongo.net/article-actualite-68607_goma_la_police_etouffe_une_manifestation_des_enseignants_n_u.html

Dans tout cela, Covid-19 a pris le devant de la scène pour trois raisons : Premièrement, Covid-19 a limité les opportunités pour les enseignants non-matriculés de manifester publiquement. Deuxièmement, les enseignants de certaines régions menacent de ne pas retourner à l’école après leur réouverture, depuis qu’elles ont été fermées en raison de la pandémie fin mars. Finalement, le gouvernement est accusé d’utiliser Covid-19 pour justifier la lenteur des progrès dans la mécanisation et le paiement des enseignants.

Les bailleurs font partie du jeu

S’agissant de la tentative de mécanisation et de paiement de tous les enseignants, la soi-disant communauté internationale a été à présente à contrecœur – et donc en partie complice dès le début. À la fin des années 70 et au début des années 80, le diagnostic des institutions financières internationales (IFI) pour ce qui concernait la crise économique et la dette du Zaïre pointait du doigt la « mauvaise gestion », qui devait être corrigée par des changements organisationnels et managériaux. Le statut de Mobutu comme « client » américain pendant la guerre froide empêchait toute prise de position politique plus ferme en termes de changement de régime. Par conséquent, le diagnostic de « mauvaise gestion » des IFI fut adopté sans réserve par les autorités nationales, car il permettait d’effectuer certains changements superficiels à travers des réformes institutionnelles sans s’attaquer aux problèmes fondamentaux – éminemment politiques – qui affligeaient la République du Zaïre.

Alors que les programmes d’ajustement structurel successifs des années 80 n’avaient pas réussi à redresser la croissance économique au Zaïre, les politiques d’austérité ont néanmoins préfiguré certains changements clés. Avec les coupes budgétaires dans les domaines de la santé et de l’éducation, non seulement un nouveau réseau d’écoles privées est entré en scène, mais de manière plus significative, la privatisation informelle des réseaux d’écoles publiques commença, transférant effectivement le fardeau de l’austérité à la population qui devrait désormais assumer les coûts administratifs du secteur éducatif. De surcroît, l’aggravation de la crise économique dans les années 80 a vu les rémunérations du secteur public devenir insignifiantes, en partie à cause de réductions salariales, et de leur érosion face à la hausse des prix. Alors que les IFI et les bailleurs s’étaient retirés du pays au début des années 90, les effets de leurs politiques allaient s’avérer durables et dévastateurs. 

Deux décennies plus tard, les bailleurs de fonds sont revenus après le meurtre de Laurent-Désiré Kabila en 2001. Une de leurs priorités était le soutien financier au processus de reconstruction post-conflit, à travers l’intégration de la RDC dans le processus d’allégement de la dette et le soutien aux efforts de la RDC dans la réalisation des Objectifs du Millénaire pour le Développement. Le système de paie du secteur de l’éducation a été identifié comme un risque majeur dès le début, mais même quand le gouvernement congolais ne remplissait pas les exigences initiales du projet, les bailleurs ont quand même poursuivi leur soutien. Coincés entre l’humanitarisme à court terme, la politique comme d’habitude et le changement structurel à long terme, les bailleurs ont finalement choisi de ne pas faire chavirer le navire.

Aujourd’hui, apparemment la Banque mondiale soutiendrait la gratuité avec un programme d’un milliard de dollars. Cependant, il semble que ce n’est qu’une question de temps avant que les effets à court terme d’un tel appui soient neutralisés par les effets de la reproduction du statu quo d’opacité et de fraude systémique, dans un contexte où le financement national de la gratuité demeure structurellement faible.

Cyril Brandt est chercheur associé à l’Institut des politiques de développement de l’Université d’Anvers. Stylianos Moshonas (@SFMoshonas) est chercheur postdoctoral à l’Institut des politiques de développement de l’Université d’Anvers. Tom De Herdt (@tomdeherdt) est professeur à l’Institut des politiques de développement de l’Université d’Anvers.